文/宋安成（中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)法律政策工作委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、上海市錦天城律師事務(wù)所高級(jí)合伙人 ）
2020年12月28日，應(yīng)急管理部第39次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”)?！兑?guī)定》自2021年8月1日起施行?！兑?guī)定》的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)消防法律體系的一處空白——居民住宅建筑消防管理中的責(zé)任基礎(chǔ)問(wèn)題。
《規(guī)定》第四條規(guī)定：“高層民用建筑的業(yè)主、使用人是高層民用建筑消防安全責(zé)任主體，對(duì)高層民用建筑的消防安全負(fù)責(zé)?！边@是明確高層建筑的責(zé)任主體的基本條款，明確了業(yè)主、使用人的消防安全責(zé)任。需要指出的是，有些消防安全責(zé)任是需要業(yè)主、使用人個(gè)人承擔(dān)的，比如說(shuō)《規(guī)定》第七條第(四)項(xiàng)規(guī)定的“確保疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道暢通”，但是對(duì)住宅小區(qū)而言，更多的消防責(zé)任其實(shí)很難由具體某一個(gè)業(yè)主承擔(dān)，例如第七條規(guī)定的：“(三)組織開(kāi)展防火巡查、檢查，及時(shí)消除火災(zāi)隱患;(五)對(duì)建筑消防設(shè)施、器材定期進(jìn)行檢驗(yàn)、維修，確保完好有效”，上述責(zé)任的承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)是全體業(yè)主或某一棟樓的部分業(yè)主。當(dāng)然，全體業(yè)主或部分業(yè)主可能無(wú)法直接履行上述法定義務(wù)，往往通過(guò)聘請(qǐng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)來(lái)完成上述具體工作。
業(yè)委會(huì)、全體業(yè)主如何履行房屋安全管理職責(zé)?
作為法律上的責(zé)任主體的代表——業(yè)委會(huì)和全體業(yè)主在消防安全乃至房屋安全方面應(yīng)當(dāng)履行怎么樣的職責(zé)呢?在此，筆者展開(kāi)討論，與各位讀者分享。
從《規(guī)定》具體條文來(lái)看，并未直接規(guī)定業(yè)主委員會(huì)或者業(yè)主大會(huì)住宅建筑消防管理中的職責(zé)，而僅僅在《規(guī)定》第七條規(guī)定了高層公共建筑的業(yè)主單位、使用單位應(yīng)當(dāng)履行的消防安全職責(zé)，以及在第九條規(guī)定了高層住宅建筑的業(yè)主、使用人應(yīng)當(dāng)履行的消防安全義務(wù)。筆者認(rèn)為，《規(guī)定》未直接規(guī)定業(yè)委會(huì)的職責(zé)與義務(wù)，并不是立法上的重大不足，原因是從全國(guó)范圍來(lái)看，業(yè)委會(huì)成立的比例并不高，大部分小區(qū)未成立業(yè)委會(huì)，并且，《規(guī)定》界定了業(yè)主的職責(zé)與義務(wù)，至于業(yè)主內(nèi)部如何承擔(dān)，則應(yīng)當(dāng)按照《民法典》物權(quán)篇建筑物區(qū)分所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定來(lái)界定業(yè)主、部分業(yè)主或全體業(yè)主最終的職責(zé)與義務(wù)，不需要《規(guī)定》給出明確的答案。
筆者認(rèn)為，根據(jù)《規(guī)定》相關(guān)條款，部分無(wú)法由單一業(yè)主履行的職責(zé)，實(shí)際上就是業(yè)委會(huì)和業(yè)主大會(huì)的職責(zé)。根據(jù)《規(guī)定》第七條，業(yè)委會(huì)和業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)做好以下工作：督促業(yè)主遵守消防法律法規(guī)，建立和落實(shí)消防安全管理制度;代表業(yè)主明確消防安全管理機(jī)構(gòu)或者消防安全管理人員;督促物業(yè)服務(wù)人組織開(kāi)展防火巡查、檢查，及時(shí)消除火災(zāi)隱患;檢查并確保疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道暢通;要求物業(yè)服務(wù)人或其它維保單位對(duì)建筑消防設(shè)施、器材定期進(jìn)行檢驗(yàn)、維修，確保完好有效;嚴(yán)格按照《物業(yè)服務(wù)合同約定》監(jiān)督服務(wù)單位組織消防宣傳教育培訓(xùn)，制定滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案，定期組織消防演練;督促物業(yè)服務(wù)人按照規(guī)定建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)(微型消防站)等消防組織;督促業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行法律、法規(guī)規(guī)定的其他消防安全職責(zé)。
安全大于天,消防安全重在平時(shí)。消防演習(xí)成為多家物業(yè)服務(wù)企業(yè)的必修課。(浙江北辰物業(yè)供圖)
就業(yè)委會(huì)、業(yè)主大會(huì)的具體義務(wù)而言，其應(yīng)當(dāng)依法履職，督促業(yè)主和使用人履行消防安全義務(wù)，并切實(shí)承擔(dān)起業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的義務(wù)，這些義務(wù)主要包括：制定并要求業(yè)主、使用人遵守住宅小區(qū)防火安全公約和管理規(guī)約約定的消防安全事項(xiàng);要求業(yè)主、使用人按照不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)載明的用途使用建筑;監(jiān)督物業(yè)服務(wù)人或其它服務(wù)主體做好消防安全工作;依法召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，按照法律規(guī)定承擔(dān)消防服務(wù)費(fèi)用以及建筑消防設(shè)施維修、更新和改造的相關(guān)費(fèi)用;督促物業(yè)服務(wù)人維護(hù)消防安全，保護(hù)消防設(shè)施，預(yù)防火災(zāi)，報(bào)告火警，組織成年人參加滅火工作;要求業(yè)主履行法律、法規(guī)規(guī)定的其他消防安全義務(wù)。
需要說(shuō)明的是，在小區(qū)未成立業(yè)主大會(huì)及選舉業(yè)委會(huì)的情況下，業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)的職責(zé)與義務(wù)又該如何履行呢?首先需要明確的是，即使未成立業(yè)主大會(huì)，從法律上也不能減免業(yè)主對(duì)消防設(shè)施設(shè)備的維修責(zé)任。例如，當(dāng)消防設(shè)備需要更換時(shí)，費(fèi)用仍然應(yīng)當(dāng)由全體業(yè)主來(lái)承擔(dān)，問(wèn)題只是由誰(shuí)來(lái)操作費(fèi)用承擔(dān)的流程。從目前相關(guān)規(guī)定看，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)渠道：一是由居委會(huì)代行業(yè)委會(huì)的職責(zé)，相關(guān)職責(zé)在住建部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》中已有明確規(guī)定，此處不再贅述;二是由物業(yè)服務(wù)企業(yè)組織業(yè)主召開(kāi)業(yè)主大會(huì)進(jìn)行相關(guān)的維修事項(xiàng)，目前法律并不禁止物業(yè)服務(wù)企業(yè)組織業(yè)主開(kāi)展小區(qū)公共事務(wù)的表決事項(xiàng);三是由政府相關(guān)部門(mén)來(lái)啟動(dòng)相關(guān)流程，比如有些地區(qū)規(guī)定了維修資金緊急使用的流程，政府相關(guān)部門(mén)會(huì)根據(jù)小區(qū)安全的需要及時(shí)啟動(dòng)維修程序。至于督促業(yè)主義務(wù)的履行，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和政府相關(guān)部門(mén)都可以進(jìn)行開(kāi)展相關(guān)工作。
如何界定業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)的房屋安全管理責(zé)任?
其實(shí)，消防安全責(zé)任主體的界定問(wèn)題，是房屋安全責(zé)任界定的縮影。隨著房屋年限增長(zhǎng)，房屋設(shè)施設(shè)備的老化日益嚴(yán)重，業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)在房屋安全上的管理責(zé)任究竟應(yīng)當(dāng)如何界定?筆者在消防責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行以下引申，以期對(duì)明晰房屋安全責(zé)任有所幫助。
2021年3月1日起施行的《上海市房屋使用安全管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”)對(duì)業(yè)主、業(yè)委會(huì)、業(yè)主大會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的房屋安全職責(zé)有所界定。筆者在此基礎(chǔ)上，對(duì)房屋安全中的業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)與義務(wù)展開(kāi)說(shuō)明。根據(jù)《辦法》第十三條規(guī)定：業(yè)主大會(huì)依法通過(guò)管理規(guī)約等形式，對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的房屋使用安全事項(xiàng)予以明確。業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法履行下列房屋使用安全責(zé)任：(一)督促房屋使用安全責(zé)任人、房屋使用人履行本辦法規(guī)定的相關(guān)義務(wù);(二)監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行房屋使用安全管理責(zé)任;(三)按照相關(guān)規(guī)定和約定，籌集、安排資金用于房屋共用部分的安全檢查、檢測(cè)鑒定、維修養(yǎng)護(hù)和更新改造等;(四)配合有關(guān)部門(mén)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府或者街道辦事處開(kāi)展房屋使用安全監(jiān)督管理工作;(五)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他房屋使用安全責(zé)任。業(yè)主大會(huì)決定實(shí)施自行管理的，應(yīng)當(dāng)在自行管理事項(xiàng)中明確自行管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)的房屋使用安全管理責(zé)任。
即使未成立業(yè)主大會(huì)，從法律上也不能減免業(yè)主對(duì)消防設(shè)施設(shè)備的維修責(zé)任。
例如,當(dāng)消防設(shè)備需要更換時(shí),費(fèi)用仍然應(yīng)當(dāng)由全體業(yè)主來(lái)承擔(dān)，問(wèn)題只是由誰(shuí)來(lái)操作費(fèi)用承擔(dān)的流程。
這里需要重點(diǎn)討論的是《辦法》第十三條第二款第(三)項(xiàng)的規(guī)定：“按照相關(guān)規(guī)定和約定，籌集、安排資金用于房屋共用部分的安全檢查、檢測(cè)鑒定、維修養(yǎng)護(hù)和更新改造等”。我們先來(lái)看一下案例：2021年3月22日晚7時(shí)許，上海市黃浦區(qū)西凌新村小區(qū)一棟高樓的外立面突然脫落，一名路過(guò)女子被砸中不幸身亡，目前，整個(gè)小區(qū)的外立面仍然未進(jìn)行全面維修工作，根本原因是費(fèi)用太高，業(yè)主不愿意承擔(dān)。就這樣，業(yè)委會(huì)的履職成為一紙空文。
如何確保業(yè)委會(huì)、業(yè)主大會(huì)履行房屋安全管理職責(zé)?
雖然房屋安全涉及業(yè)主眾多，往往不是一般的安全問(wèn)題，而是一個(gè)重大公共安全問(wèn)題，如何才能讓業(yè)委會(huì)、業(yè)主大會(huì)真正履職?在此筆者提出自己的個(gè)人觀點(diǎn)與各位分享。
一是加強(qiáng)安全監(jiān)管。對(duì)于公共安全，政府的管理責(zé)任不可推卸，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋使用安全責(zé)任人采取治理措施的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤;對(duì)于未采取有效治理措施的，應(yīng)當(dāng)督促治理，設(shè)立警示標(biāo)識(shí)、劃定警示區(qū)域，并對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行公示。
二是強(qiáng)化主體責(zé)任。按照“誰(shuí)的房屋誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本要求，明確業(yè)主和使用人的法定責(zé)任，如未及時(shí)履行相關(guān)責(zé)任的，則應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)行政處罰或其它責(zé)任。如房屋使用安全責(zé)任人未按照要求對(duì)房屋進(jìn)行安全檢查的，房屋管理部門(mén)應(yīng)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，可進(jìn)行罰款。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行維修而未進(jìn)行維修的，房屋管理部門(mén)亦應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)厲的行政處罰。
三是建立可操作的緊急維修制度。房屋使用安全責(zé)任人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)房屋進(jìn)行日常維護(hù)、安全隱患處理、采取治理措施的，涉及房屋共用部分的維修、更新和改造等費(fèi)用，依法在專項(xiàng)維修資金中列支，對(duì)于涉及到房屋安全的維修問(wèn)題，業(yè)主委員會(huì)未及時(shí)啟動(dòng)的，政府則應(yīng)當(dāng)依法啟動(dòng)緊急維修，而無(wú)需再召開(kāi)業(yè)主大會(huì)表決。在這個(gè)過(guò)程中，政府必然要敢于承擔(dān)責(zé)任，而不能在業(yè)主不同意見(jiàn)面前無(wú)所作為。
四是重大安全落實(shí)“代執(zhí)行”制度?！按鷪?zhí)行”制度是指行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)或第三人代替履行行政行為所確立的可代替作為義務(wù)，并向義務(wù)人征收必要費(fèi)用的強(qiáng)制執(zhí)行措施，例如，拆除違章建筑時(shí)，人民法院可先請(qǐng)人代為拆除，再由義務(wù)人支付費(fèi)用。由于房屋安全涉及到公共利益，作為政府機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政行為確定房屋安全責(zé)任人的義務(wù)，如果安全義務(wù)責(zé)任人不履行的，則由政府啟動(dòng)“代執(zhí)行”，以保證公共安全，目前，在拆除違章建筑中使用較多，但是對(duì)涉及到房屋安全維修時(shí)鮮有使用，這一制度不管是從行政法律法規(guī)規(guī)定看，還是從現(xiàn)實(shí)需求看，均有較大可行性。譬如說(shuō)外墻脫落安全風(fēng)險(xiǎn)，在業(yè)主、業(yè)委會(huì)不進(jìn)行依法維修時(shí)，政府完全可以啟動(dòng)“代執(zhí)行”這一法律強(qiáng)制執(zhí)行措施，以保證公共安全。(原載于《中國(guó)物業(yè)管理》雜志2021年第8期)